Der Rechtsrahmen für die Verleihung des Status einer Körperschaft

des öffentlichen Rechts an Religionsgesellschaften und für ihren Widerruf

Kurzgutachten für das

Institut für Weltanschauungsrecht (ifw)

von

Prof. Dr. Bodo Pieroth

Inhalt

I.       Verleihung 

1. Voraussetzungen

2. Verfahren

II.       Widerruf 

1. Voraussetzungen

2. Verfahren

I. Verleihung

1. Voraussetzungen

Gemäß Art. 140 GG i.V.m. Art 137 Abs. 5 WRV sind zwei Gruppen von Religionsgesellschaften zu unterscheiden: solche, die bisher schon den Status als Körperschaft des öffentlichen Rechts hatten (S. 1), und andere, bei denen das bisher nicht der Fall war (S. 2). Bisher bedeutet: vor Inkrafttreten des Grundgesetzes am 23. Mai 1949. Das sind die sog. altkorporierten Religionsgesellschaften, insbesondere die christlichen Kirchen. Anderen Religionsgesellschaften, zu denen namentlich die Zeugen Jehovas gehören, sind "auf ihren Antrag gleiche Rechte zu gewähren, wenn sie durch ihre Verfassung und die Zahl ihrer Mitglieder die Gewähr der Dauer bieten". Nach der Rechtsprechung des BVerfG müssen neben der Voraussetzung der Gewähr der Dauer wegen ihrer Einordnung in den Gesamtzusammenhang der Verfassung weitere, ungeschriebene Voraussetzungen erfüllt sein; erst wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, hat die antragstellende Religionsgemeinschaft einen verfassungsrechtlich verbürgten Anspruch auf Verleihung des Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts[1].

Die weiteren, ungeschriebenen Voraussetzungen können unter dem Begriff der Rechtstreue zusammengefasst werden. Die Religionsgemeinschaften müssen Gewähr dafür bieten, dass sie das geltende Recht beachten[2]. Der Grund dafür liegt darin, dass mit dem Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts hoheitliche Befugnisse verliehen werden, gegen die im Rechtsstaat Schutz gewährt werden muss. Auch erhöhen die mit dem Status verbundenen Vergünstigungen "die Gefahr eines Missbrauchs der Einflussmöglichkeiten der Religionsgemeinschaft zum Nachteil der Religionsfreiheit ihrer Mitglieder oder zum Nachteil anderer Verfassungsgüter"[3]. Im Einzelnen folgt daraus[4]:

(1) Die Religionsgemeinschaft darf nicht gegen die in Art. 79 Abs. 3 GG umschriebenen fundamentalen Verfassungsprinzipien verstoßen. (2) Sie darf nicht die Grundrechte Dritter in einem Maße beeinträchtigen, das zu einem staatlichen Eingreifen berechtigt oder gar verpflichtet. (3) Sie darf nicht gegen das Verbot der Staatskirche und die Prinzipien von Neutralität und Parität verstoßen. (4) Sie darf keine Tätigkeit entfalten, die gegen Strafgesetze verstößt oder sich "gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung" richtet (Art. 9 Abs. 2 GG).

Ob die antragstellende Religionsgemeinschaft die Gewähr der Rechtstreue bietet, richtet sich nicht nach ihrem Glauben, sondern nach ihrem Verhalten[5]. 

Die Pflicht zur weltanschaulichen Neutralität verwehrt es dem Staat, Glauben und Lehre einer Kirche oder Religionsgemeinschaft als solche zu bewerten. Daher sind dem Staat die Regelung genuin religiöser oder weltanschaulicher Fragen, die parteiergreifende Einmischung in die Überzeugungen, Handlungen und die Darstellung Einzelner oder religiöser und weltanschaulicher Gemeinschaften untersagt. Doch dürfen aus Glaube und Lehre, soweit sie sich nach außen manifestieren, Rückschlüsse auf das von der Religionsgemeinschaft zu erwartende Verhalten gezogen werden. Dabei kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an. Eine Manifestierung nach außen liegt wegen der genannten Voraussetzungen für die Verleihung auch im Verhalten von Mitgliedern gegenüber anderen Mitgliedern, beispielsweise beim Kindesmissbrauch, vor.

Auf dieser rechtlichen Grundlage ist den Zeugen Jehovas nach Durchlaufen von sieben Gerichtsinstanzen mit divergierenden Entscheidungen 2006 der Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts durch das Land Berlin zuerkannt worden[6].

2. Verfahren

Gemäß Art. 30 GG ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Das gilt auch speziell für den Bereich der Verwaltung (Art. 83 GG). In Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 8 WRV wird für die Verleihung des Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts an Religionsgesellschaften konkretisiert, dass, soweit die Durchführung der Verleihung eine weitere Regelung erfordert, die Landesgesetzgebung kompetent ist. Da keine andere Regelung des Grundgesetzes existiert, sind die Länder für das Verfahren der Verleihung zuständig. Welche Stelle innerhalb eines Landes zuständig ist, richtet sich nach dem Landesrecht (Verfassung, Landesorganisationsgesetz, Geschäftsverteilungsplan der Regierung). In der Regel sind es die Kultusministerien. Die Verleihung erfolgt mit einer Urkunde, die die Rechte einer Körperschaft des öffentlichen Rechts verleiht[7].

Diese Urkunde erfüllt als "hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist", die Voraussetzungen eines Verwaltungsakts i.S.d. § 35 VwVfG.

Die "Erstverleihung" des Körperschaftsstatus in einem Land ist von der Durchführung von sogenannten "Zweitverleihungsverfahren" in jedem weiteren Land zu unterscheiden, auf dessen Staatsgebiet die antragstellende Religionsgesellschaft die mit dem Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts verbundenen Hoheitsrechte ausüben möchte[8]. Denn die "Erstverleihung" hat eine bundesweite Wirkung nur hinsichtlich der Verleihung der Rechtsfähigkeit als solcher, nicht aber hinsichtlich der einzelnen mit dem Status verbundenen hoheitlichen Befugnisse, namentlich Besteuerungsrecht, Rechtssetzungsautonomie, Dienstherrenfähigkeit und Widmungsbefugnis. Das folgt aus dem Bundesstaatsprinzip, wonach jedes Land bei Ausübung seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Staatsgebiet beschränkt ist, es sei denn die Ausübung seiner Verwaltungshoheit beeinträchtigt nicht die Hoheitsgewalt anderer Länder oder der im Vollzug eines Bundesgesetzes ergangene Verwaltungsakt eines Landes beansprucht im ganzen Bundesgebiet Geltung[9]. Beide Ausnahmen liegen hier nicht vor: Bei der Verleihung des Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts mit den daran anknüpfenden hoheitlichen Befugnissen wird kein Bundesgesetz vollzogen[10], und deren Verleihung in einem Land beeinträchtigt sehr wohl die Ausübung der Staatsgewalt in den Ländern. Die "Erstverleihung" gibt daher nur einen "Mantel"[11] oder eine rechtliche Hülle. So kann einfaches Bundesrecht – wie beispielsweise § 1 Abs. 6 Nr. 6 BauGB – Rechtsfolgen an den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts knüpfen, wodurch die erstmalige Verleihung des Körperschaftsstatus bundesweite Wirkung entfaltet. Die mit dem Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts verbundenen Hoheitsrechte können aber nur von jedem Land eigenständig begründet werden, nämlich durch eine sog. Zweitverleihung, der also "konstitutive Wirkung" zukommt[12] und für die "keine rechtliche Bindung" an die Erstverleihung besteht[13].

In dem Zweitverleihungsverfahren prüft das Land, ob alle Voraussetzungen für die Verleihung – und zwar "mit Blick auf das gesamte Bundesgebiet"[14] – vorliegen. Dies kann "nicht losgelöst von Erkenntnissen aus anderen Ländern geprüft werden. Ob die Voraussetzungen für die Verleihung vorliegen, ist jeweils bezogen auf die Organisation als solche zu prüfen. Das den Antrag der Religionsgemeinschaft prüfende Land hat den Sachverhalt umfassend aufzuklären und Erkenntnisse aus anderen Ländern bei seiner Entscheidung über die Verleihung des Körperschaftsstatus für sein Landesgebiet zu berücksichtigen, die mit Blick auf den Maßstab der Art. 4 Abs. 1 und 2, Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 5 Satz 2 WRV von Bedeutung sein können. Insbesondere die ungeschriebene Verleihensvoraussetzung der Gewähr der Rechtstreue wird in der Regel nicht regional teilbar sein."[15] Die Erkenntnisse der anderen Bundesländer sind nach dem Grundsatz der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten "angemessen zu berücksichtigen"[16]. Das BVerfG sieht "die sich aus dem eigenständigen Prüfungsrecht des jeweils verleihenden Landes ergebende Gefahr divergierender Entscheidungen", hält sie aber für eine nicht zu beanstandende "Konsequenz der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes"[17].

Nach dem Stand von 2015 war in 13 Ländern der Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts an die Zeugen Jehovas verliehen worden[18].

II. Widerruf

1. Voraussetzungen

Es besteht Einvernehmen darüber, dass der Status von Religionsgesellschaften Körperschaften des öffentlichen Rechts staatlicherseits beendet oder entzogen werden kann[19]. Bei den altkorporierten Religionsgemeinschaften käme ein Entzug des Status nur durch Verfassungsänderung in Frage[20], was aber gegenwärtig nicht diskutiert wird. Bei den anderen Religionsgemeinschaften kommt nach dem allgemeinen Grundsatz vom actus contrarius die Aufhebung des verleihenden Verwaltungsakts nach den Regeln über die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten in Betracht. Eine Rücknahme kommt für rechtswidrige Verwaltungsakte unter den Voraussetzungen des § 48 VwVfG, ein Widerruf für rechtmäßige Verwaltungsakte unter den Voraussetzungen des § 49 VwVfG in Betracht.

Da die Verleihung an die Zeugen Jehovas auf Grund eines letztinstanzlichen Gerichtsurteils ergangen ist, ist von einem rechtmäßigen Verwaltungsakt auszugehen. § 49 Abs. 2 S. 1 VwVfG lautet: "Ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt darf, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden,

1. wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist;

2. wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat;

3. wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde;

4. wenn die Behörde auf Grund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, soweit der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht oder auf Grund des Verwaltungsaktes noch keine Leistungen empfangen hat, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde;

5. um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen."

Ohne § 49 VwVfG zu erwähnen, ist das BVerfG zu demselben Ergebnis gekommen: Es "besteht grundsätzlich die Möglichkeit des Widerrufs des Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, wenn zeitlich nach der Verleihung bekannt gewordene Tatsachen belegen, dass die Religionsgemeinschaft nicht die erforderliche Gewähr der Rechtstreue bietet oder die sonstigen Verleihensvoraussetzungen entfallen sind"[21].

Bei den Zeugen Jehovas kommt nach den derzeit bekannt gewordenen Tatsachen ein Widerruf gemäß Nr. 3 in Betracht. Kindesmissbrauch wäre ein Grund, den Zeugen Jehovas die Rechtstreue unter dem Gesichtspunkt abzusprechen, dass die Grundrechte Dritter in einem Maße beeinträchtigt werden, das zu einem staatlichen Eingreifen berechtigt oder gar verpflichtet.

2. Verfahren

Der Widerruf ist von der Behörde zu erlassen, die die Verleihung ausgesprochen hat. In allen Ländern, die eine "Zweitverleihung" erteilt haben, kommt dementsprechend der Widerruf durch zwei Behörden in Betracht. Ein subjektives Recht auf Widerruf von Dritten ist nicht ersichtlich. Es bleibt also nur, eine oder mehrere der verleihenden Behörden durch entsprechende Tatsachen zur Einleitung eines Widerrufsverfahrens zu bewegen. Soweit besonders belastendes Material aus einem Land vorliegt, läge es nahe, vorrangig die verleihende Behörde dieses Landes mit dem belastenden Material zu konfrontieren; die anderen Länder einschließlich des Landes der "Erstverleihung" müssen dann von dieser sowieso in das Verfahren einbezogen werden.