Staatsleistungen auf ewig? Ein Kommentar zur Kirchenvereinnahmung des thüringischen Ministerpräsidenten Bodo Ramelow (Die Linke) im 100. Jahr des Verfassungsbruchs
von Jacqueline Neumann
Der Ministerpräsident von Thüringen, Bodo Ramelow (Die Linke), sieht sich nicht in der Verantwortung, den Verfassungsauftrag zur Beendigung der Dauerzahlungen an die Kirchen umzusetzen. Ramelow liegt mit seinen Ansichten zu den Staatsleistungen jedoch gleich dreifach über Kreuz: Mit der Verfassung, mit dem Wahlversprechen seiner Partei und mit dem Mehrheitswillen der Bevölkerung. Ein Kommentar anlässlich des 100. Jahrestages der konstituierenden Sitzung der Deutschen Nationalversammlung in Weimar.
Worum geht es?
Im Juni 2018 hatte das Institut für Weltanschauungsrecht (ifw) zum FAZ-Artikel "Ansprüche von 1803: Kirchen erhalten Rekordzahlung vom Staat" den folgenden Twitter-Thread nach Thüringen gerichtet: "Auch unter Rot-Rot-Grün in #Thüringen mit @bodoramelow sprudeln die #Staatsleistungen an die Kirchen weiter. Gegen das eigene Wahlversprechen! Vgl. Wahlprüfstein @konfessionsfrei. Wann handelt der Landesgesetzgeber?" und mit dieser Frage die Fraktionen im thüringischen Landtag angezwitschert (via Twitter).
Thüringens Ministerpräsident Bodo Ramelow (Die Linke) antwortete einige Zeit später und stellte in seinem Tweet heraus, dass er nicht zuständig sei: "Bitte das nicht der Landesregierung zuordnen". Weiter meinte er, der vom ifw zitierte Text bezöge sich auf die "Ablöseregelungen im Grundgesetz" und "Dafür gab es bislang im Bundestag keine Mehrheit." Zudem unterstellte er dem ifw, den "Unterschied zwischen Landesrecht und Bundesrecht" nicht zu kennen.
Nachdem die Landesregierung seit diesem Ramelow-Tweet an das ifw offenkundig weiterhin untätig geblieben ist, gleichzeitig jedoch heute den 100. Jahrestag der konstituierenden Sitzung der Deutschen Nationalversammlung in Weimar feiert, soll dieser Kommentar dazu beitragen, dass der seit 100 Jahren missachtete Verfassungsauftrag "Staatsleistungen beenden!" und die verfassungsrechtliche Verantwortung Ramelows eingefordert wird. Denn mit seinen Ansichten zu den Staatsleistungen liegt der Ministerpräsident gleich dreifach über Kreuz: Mit der Verfassung, mit dem Wahlversprechen seiner Partei und mit dem Mehrheitswillen der Bevölkerung.
Verfassung
Die Deutsche Nationalversammlung, die heute vor 100 Jahren eröffnet wurde, beschloss 1919 die Weimarer Reichsverfassung (WRV). Die Verfassung regelt in den Artikeln 136 – 141 nicht nur, dass es keine Staatskirche gibt und dass Religions- und religionsfreie Weltanschauungsgemeinschaften gleichberechtigt sind (Art. 136 WRV), sie forderte auch, die finanziellen Verflechtungen von Staat und Kirche aufzulösen. Dazu heißt es in Artikel 138 der Weimarer Reichsverfassung: "Die auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden Staatsleistungen an die Religionsgesellschaften werden durch die Landesgesetzgebung abgelöst. Die Grundsätze hierfür stellt das Reich auf."
Dieser Ablösebefehl wurde 1949 mit Artikel 140 des Grundgesetzes in die verfassungsrechtliche Grundordnung aufgenommen – jedoch bis heute von Bund und Ländern missachtet. Der Staat (bis auf Bremen und Hamburg) leistet Jahr für Jahr Dauerzahlungen an die Kirchen, die keine Bindung an ein öffentliches Interesse haben und nicht zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen, sondern allein für die institutionelle Förderung der Kirchen genutzt und ihnen zur freien Verfügung überwiesen werden. Durch Regelungen der Thüringer Staatskirchenverträge, denen der Thüringer Landtag jeweils durch Gesetz zugestimmt hat, wurden die Staatsleistungen nach 1990 neu gefasst. Die Steigerung der Staatsleistungen wurde an die Besoldungsveränderung der Beamten gekoppelt. Das verweist darauf, dass es sich weiterhin (indirekt) auch um die staatliche Besoldung von Kirchenbeamten handelt (siehe https://weltanschauungsrecht.de/Staatsleistungen).
In dem zitierten Ramelow-Tweet ist richtig, dass die Verfassung dem Bund auferlegt hat, durch ein Ablöse-Grundsätzegesetz des Bundes die Grundsätze für die Beendigung der Staatsleistungen durch Landesgesetze aufzustellen. Insofern ist der Bundestag hier in der Pflicht.
Kann sich jedoch der thüringische Ministerpräsident bei seiner Untätigkeit auf das Fehlen einer Mehrheit im Bundestag berufen? Das ist nicht der Fall, denn der Verfassungsbefehl ist sowohl an den Bund wie an die Länder gerichtet. Die Ramelow-Landesregierung und der Landtag sind in Sachen "Staatsleistungen beenden" auch ohne den Bund handlungsfähig. Es waren Abgeordnete seiner eigenen Partei, die auf eine parlamentarische Anfrage im Jahr 2013 (Bundestag-Drucksache 18/45) die Rechtsauffassung der Bundesregierung zu dieser Frage in Erfahrung brachten: "Die Länder haben – ungeachtet der Höhe der erforderlichen Ablösebeträge – auch ohne ein solches Grundsätzegesetz die Möglichkeit, die Staatsleistungen im Wege des vertraglichen Einvernehmens mit den Kirchen umzugestalten und aufzuheben." Das heißt, laut Bundesregierung kann die rot-rot-grüne Landesregierung in Thüringen auch ohne den Bund die Finanztransfers an die Kirchen aus dem thüringischen Landeshaushalt beenden – wenn die Landesregierung und rot-rot-grüne Mehrheit im Landtag es denn wollen würde. Anders ausgedrückt: die Bundesregierung oder der Bundestag sind nicht für den thüringischen Landeshaushalt und die Staatskirchenverträge der thüringischen Landesregierung verantwortlich.
Augenscheinlich ist es Ministerpräsident Ramelow misslungen, den Verfassungsauftrag nach Art eines Schwarzen-Peter-Spiels von Erfurt nach Berlin zu schieben. Thüringen ist am Zug.
Doch selbst wenn Ramelow die Auffassung vertritt, dass den Bundesländern die Hände gebunden seien, weil verfassungsrechtlich zunächst der Rechtsrahmen durch ein Grundsätzegesetz des Bundes festgeschrieben werden müsste, so ist Thüringen keineswegs gezwungen, tatenlos abzuwarten, bis sich im Bundestag etwas tut. Die Initiative zum Grundsätzegesetz könnte nämlich über den Bundesrat auch von Thüringen ausgehen. Aus dem Bundesstaatsverhältnis ergibt sich überdies ein Anspruch der Länder darauf, dass der Bund seine Pflicht zum Erlass eines Grundsätzegesetzes nach Art. 138 II WRV erfüllt. Die Länder können die Verfassungswidrigkeit des Unterlassens im Bund-Länder-Streit verfassungsgerichtlich feststellen lassen.
Hingegen ist die verfassungsgerichtliche Klärung dem einzelnen steuerzahlenden Bürger praktisch nicht möglich. Eine Verfassungsbeschwerde hat kaum Aussichten auf Erfolg, da nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts generell niemand einen einklagbaren Anspruch darauf hat, dass seine Steuergelder in einer bestimmten Art verwendet oder nicht verwendet werden. Wenn Thüringen weder auf Landesebene ablöst, noch über den Bundesrat initiativ wird, noch den im Ramelow-Tweet an das ifw aufgeworfenen Punkt im Bund-Länder-Streit verfassungsgerichtlich klärt, bleibt daher im Wesentlichen nur der durch öffentliche Debatte entstehende politische Reformdruck. Auf dass Regierung und Parlament den Verfassungsauftrag umsetzen.
Was sind die Gründe dafür, dass die Verfassung hier nicht funktioniert?
Professor Holm Putzke, Beirat im Institut für Weltanschauungsrecht (ifw) sagte kürzlich im Interview mit der Neuen Juristische Wochenschrift (NJW-aktuell 47/2018), der laut Wikipedia bedeutendsten Zeitschrift für die juristische Theorie und Praxis in Deutschland: "Immerhin hat die Kirche es geschafft, dass der Gesetzgeber einen schon im Jahr 1919 in Art. 138 I WRV formulierten und über Art. 140 GG nach wie vor gültigen Verfassungsauftrag, Staatsleistungen an die Religionsgemeinschaften abzulösen, beharrlich ignoriert und damit permanent durch pflichtwidriges Unterlassen die Verfassung bricht."
Der Verfassungsbruch durch pflichtwidriges Unterlassen wird auch vom Land Thüringen ruhig fortgesetzt. Als Ministerpräsident sei er bei dem Streitthema der Staatsleistungen "ganz tiefenentspannt", teilte Ramelow im September 2015 in einem Interview mit der evangelischen Kirchenzeitung Glaube+Heimat mit.
Im gleichen Interview beschrieb er, welch enge Absprache er mit den Kirchenfunktionären pflege: "Vor jeder Initiative meiner Partei habe ich darüber auch mit unseren Bischöfen in Thüringen gesprochen. Dabei hatten wir immer Einigkeit darin, dass es eine Frage der Ablöseformel ist."
Die Ablöseformel, die Ramelow vorverhandelt zu haben angibt, würde zu einer Zahlung an die Kirchen zwischen dem fünffachen und fünfzehnfachen Jahresbetrag "als dauerhafte Ablösung" führen.
Nach der Ablöseformel ihres Ministerpräsidenten würde es dem thüringischen Steuerzahler zwischen 126 Mio. Euro und 380 Mio. Euro kosten – zusätzlich zu den bereits gezahlten 470 Mio. Euro. Bundesweit würde es den Steuerzahler zwischen 2,7 Mrd. Euro und 8 Mrd. Euro kosten – zusätzlich zu den allein seit Bestehen der Bundesrepublik gezahlten 17 Mrd. Euro (Quelle für die Zahlenangaben https://fowid.de/meldung/staatsleistungen-2018, sowie eigene Kalkulation gemäß der Ramelow-Ablöseformel).
Diese Ramelow-Ablöseformel ist jedoch aus der Luft gegriffen und dient offenkundig der Abschreckung von verfassungstreuen Parlamentariern. Um welche Rechtstitel der Kirchen es sich dabei im Einzelnen handelt, müssten diejenigen, die sich noch heute darauf berufen, dem Grunde wie der Höhe nach darlegen. Das ist bisher nicht geschehen. Nicht ausreichend ist die Berufung auf die Festlegungen in den nach 1919 abgeschlossenen Staatskirchenverträgen. Denn die dort genannten Beträge wurden zwischen Vertretern der Kirchen und der staatlichen Exekutive geheim verhandelt, sind also nicht nachprüfbar. Der für die Ablösung zuständige Landesgesetzgeber kann durchaus die Position vertreten, dass etwaige Leistungspflichten gegenüber den Kirchen heute auch einseitig gesetzlich abzulösen sind, damit die seit 100 Jahren bestehende verfassungsrechtliche Ablösungspflicht nicht völlig leerläuft (siehe https://weltanschauungsrecht.de/Staatsleistungen).
Johann-Albrecht Haupt, ifw-Beirat, stellt heraus: "Die Kirchen haben bis zum Jahr 1919 Immobilien und Vermögen vielfach aufgrund von Umständen erworben, die unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten fraglich sind. Die Kirchen sollten im Rahmen der wissenschaftlichen Aufarbeitung der Ablöse-Höhe zu einer Stellungnahme aufgefordert werden, mit welcher ethischen Begründung sie nach Jahrhunderten für den Vermögensverlust noch heute vom Steuerzahler einen Ausgleich verlangen. Am Ende ist es Aufgabe des Gesetzgebers, festzulegen, ob und wie viel heute noch zu entschädigen ist."
Die Überlegung, dass die erfolgten Zahlungen bereits überreichlich die etwa erforderliche Ablösungsentschädigung darstellen, liegt nahe. Dass diese Überlegung seitens der begünstigten kirchlichen Transferempfänger und ihrer politischen Vertreter zurückgewiesen wird, verwundert nicht.
In Thüringen zeigt sich stattdessen in deutlicher Weise die Vereinnahmung des Staates und seiner Funktionsträger durch die Finanzinteressen der Kirchen. Es handelt sich dabei um eine Form des Staatsversagens, im Rahmen dessen die Gesetzgebung und Behörden von Sonderinteressen vereinnahmt und manipuliert werden. Dieses Phänomen ist in der Finanzbranche als Regulatory Capture bekannt.
In Carsten Frerks "Kirchenrepublik Deutschland. Christlicher Lobbyismus" dürfte das vierseitige Thüringen-Kapitel (S. 191 – 195) auf Grund der Ramelow-Amtszeit in einer zukünftigen Auflage einige Buchseiten dazugewinnen.
Gerhard Czermak, Institut für Weltanschauungsrecht (ifw), bringt den rechtsstaatlichen Handlungsbedarf auf den Punkt: "Es gibt heute weder eine Legitimation, noch einen rechtlichen Grund zur weiteren Erbringung von historischen Staatsleistungen, noch eine Befugnis, gleichgeartete Leistungen zugunsten speziell der Kirchen oder auch einzelner anderer Religionsgemeinschaften gleichheitswidrig neu zu begründen. Steuerzahler, die die weitere Zahlung von historischen Staatsleistungen als Symptom für den Willen zum Rechtsbruch zu Gunsten der Kirchen auffassen, haben guten Grund dazu."
Auch wenn diese Botschaft nicht exklusiv an Thüringen zu richten ist, sondern auch an den Bundestag und die anderen 13 betroffenen Landtage, so ist die politische Konstellation in Erfurt besonders exponiert. Denn die rot-rot-grüne Landesregierung erweist sich entgegen der Parteipositionen offenbar auf Grund der persönlichen Haltung des Ministerpräsidenten als von den Kirchen vereinnahmt und als nicht handlungsfähig, den Verfassungsbruch zu beenden.
Parteiposition
Zu seinem Amtsantritt im Dezember 2014 kündigte Ramelow über die Katholische Nachrichten-Agentur (KNA) an, mit seiner Regierung kämen "mehr Glauben und mehr Religion in die Staatskanzlei". Nun, die öffentliche Amtsführung hat laut Verfassung weltanschaulich neutral zu erfolgen und die einseitige Parteinahme für mehr Religion als frischgewählter Ministerpräsident verhieß nichts Gutes. Vier Jahre später ist jedoch klar, wohin diese Parteinahme geführt hat: unter Ramelows Regierung werden Jahr für Jahr noch mehr Steuermillionen in die Kirchenkassen geschoben – verfassungswidrig und gleichheitswidrig.
Früher, als Fraktionschef im Jahr 2012, hatte Ramelow noch gefordert, dass die Staatsleistungen zumindest evaluiert werden sollten: "Ich finde, alle Leistungen, die ein Staat zahlt, egal an wen, sollten regelmäßig einer Evaluierung unterzogen werden"
Im selben Jahr hatte die Linkspartei einen Gesetzentwurf zur Ablösung der Staatsleistungen in den Bundestrag eingebracht (Drs. 17/8791); dieser wurde im Juni 2013 von allen anderen Fraktionen des Bundestages abgelehnt.
Im September 2014 hatte Ramelow als Vorsitzender der Linken-Fraktionsvorsitzendenkonferenz eine gemeinsame Presseerklärung mit dem Zentralkomitee der deutschen Katholiken (ZdK) verbreitet, wonach von seiner Partei "insbesondere" gefordert wird, dass die "aus historischen Verpflichtungen resultierenden Staatsleistungen an die Kirchen zeitnah abgelöst werden sollten, wie es auch das Grundgesetz vorsehe."
Im Landtagswahlprogramm 2014 hielt die Linkspartei die Staatsleistungen in Thüringen für "nicht mehr zeitgemäß" und versprach, "bundespolitische Initiativen" zur Beendigung zu unterstützen (S. 53).
Auf einen Wahlprüfstein zur Bundestagswahl 2017 lautete die Antwort: "DIE LINKE tritt für die Ablösung der Staatsleistungen an die Kirchen und damit für die Einlösung des Verfassungsauftrages von 1919 ein. 2015 haben wir mit einem entsprechenden Antrag im Bundestag keine Mehrheit gefunden (Deutscher Bundestag Drucksache 18/4842 Einrichtung einer Kommission beim Bundesministerium der Finanzen zur Evaluierung der Staatsleistungen seit 1803 vom 6.5.2015 http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/048/1804842.pdf)."
Nun, in Thüringen, in dem einzigen Bundesland, in dem DIE LINKE den Regierungschef stellt, ist sie hierzu bislang mit keiner Initiative bekannt geworden und hat auch noch nicht die politische Mehrheit genutzt, um für "zeitgemäße" Verhältnisse und die Umsetzung des Verfassungsauftrages zu sorgen.
Daraus ist bis auf weiteres abzuleiten: Die Linkspartei setzt sich nur dann für die Verwirklichung des Verfassungsauftrags zur Ablösung der Staatsleistungen an die Kirchen ein, wenn sie in der Opposition ist.
Mehrheitswillen
Eine Mehrheit von 59 Prozent der Bevölkerung ist für einen freiwilligen Verzicht der katholischen und der evangelischen Kirche auf die Staatsleistungen, laut dem Ergebnis einer vom Domradio im Oktober 2018 veröffentlichten Umfrage eines Meinungsforschungsinstituts. Es ist davon auszugehen, dass in Thüringen mit einem Bevölkerungsanteil an Konfessionslosen von über 70 Prozent eine noch deutlichere Mehrheit gegen die Dauerzahlungen an die Kirchen stimmt.
Auch der Bund der Steuerzahler (BdSt) spricht sich nach einer Recherche des Humanistischen Pressedienstes (hpd) mehrheitlich für eine Ablösung der Staatsleistungen aus. Der BdSt hat über einer viertel Million Mitglieder und verfolgt insbesondere das Ziel, sich gegen die Verschwendung von Steuergeldern einzusetzen. Der Landesverband "Bund der Steuerzahler Thüringen" sagte dem hpd, er würde es "begrüßen, wenn es im Interesse der Steuerzahler endlich eine endgültige Ablösung dieser Dauerschuldverpflichtung gäbe, so wie es das Grundgesetz als Verfassungsauftrag vorgibt". Gerade in der aktuellen Haushaltssituation seien "die Spielräume für solch sinnvolle Vergleiche in beiderseitigem Interesse vorhanden" und sie sollten "in Verantwortung für die nachfolgenden Generationen" auch genutzt werden.
Thüringen ist im Länderfinanzausgleich ein Nehmerland, und gilt als finanzschwach. Im Gegensatz dazu ist es bei den Finanztransfers an die Kirchen aus dem allgemeinen Steuertopf freigiebig und belegt bei den verfassungswidrigen Staatsleistungen je Einwohner eine Spitzenposition: Hier liegt Thüringen bundesweit an Top 4.