Selbstverwaltungsrecht

I. Zentrum der korporativen Religionsfreiheit

1. Allgemeine Bedeutung

Das Selbstverwaltungsrecht (meist unzutreffend noch Selbstbestimmungsrecht genannt) ist die zentrale Garantie der Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften. Der einschlägige Art. 137 III WRV/140 GG lautet:

"Jede Religionsgesellschaft ordnet und verwaltet ihre Angelegenheiten selbständig innerhalb der Schranken des für alle geltenden Gesetzes. Sie verleiht ihre Ämter ohne Mitwirkung des Staates oder der bürgerlichen Gemeinde."

Die Vorschrift gilt also unabhängig vom Körperschaftscharakter (Art. 137 V WRV/140 GG). In Art. 137 III WRV ist sowohl der Gedanke der Religionsfreiheit als auch der der Trennung von Staat und Religion (Art. 137 I WRV) enthalten. Er unterstreicht nachhaltig das Trennungsgebot. Neben Art. 137 III 1 WRV und Art. 4 I, II GG ist die Garantie der Freiheit der Amtsverleihung eigentlich überflüssig, wird aber wegen ihrer historisch besonders häufigen Missachtung ausdrücklich bekräftigt.

Die schlichten Worte des Art. 137 III WRV gehen textlich schon auf die Paulskirchenverfassung von 1849 zurück. Das Selbstverwaltungsrecht gehört zu den Grundpfeilern der Religionsfreiheit, ebenso wie die individuelle Religionsfreiheit des Art. 4 I, II GG, die grundsätzliche Trennung von Staat und Religion und das Neutralitätsgebot. Das korporative Selbstverwaltungsrecht umfasst unstreitig Lehre und Kultus sowie die interne Verfassung bzw. Normsetzung, aber auch die Vermögensverwaltung, Ausbildung der Funktionsträger und die Freiheit von staatlicher Aufsicht. Nach allgemeiner Rechtsansicht wird der Art. 4 I, II GG nicht nur den Individuen, sondern auch den Religionsgemeinschaften und weltanschaulichen Vereinigungen selbst zugestanden. Das wirft die Frage nach dem Verhältnis des Art. 137 III WRV/140 GG zu Art. 4 I, II GG auf, denn beide Garantien überlappen oder überdecken sich.

2. Verhältnis von Art. 137 III WRV zu Art. 4 GG

Bisher wird weit überwiegend die Ansicht vertreten, Art. 137 III WRV ergänze als subjektives Recht den Art. 4 GG, insbesondere um die Freiheit der internen Organisation, Normsetzung und Verwaltung (BVerfG, st. Rspr.). So sagt man etwa, die Grundstücksverwaltung sei nicht Religionsausübung, sondern ein Aspekt der "Selbstbestimmung" (ein Begriff, den Art. 137 III WRV nicht kennt). Trotzdem vertritt das BVerfG in ständiger Rechtsprechung mit einem großen Teil der Literatur die Ansicht, Art. 137 III WRV enthalte kein grundrechtsgleiches Recht, da er nicht in Art. 93 I Nr. 4 a GG aufgeführt ist. Daher kann laut BVerfG auf Art. 137 III WRV allein auch keine Verfassungsbeschwerde gestützt werden. In der Praxis muss man daher gezwungenermaßen und entscheidend zumindest formal zusätzlich Art. 4 I, II GG geltend machen. Das überzeugt aber nicht. Denn wenn die den Gehalt des Art. 4 I, II GG (angeblich) übersteigenden Inhalte des Art. 137 III WRV gerade kein subjektives Grundrecht wären, wäre es doch logisch, dass dann eine darauf gestützte Verfassungsbeschwerde eben unzulässig wäre. Soweit das Selbstverwaltungsrecht den Art. 4 GG angeblich übersteigt, ist nicht einsichtig, wieso dann Art. 4 GG aus einer unzulässigen Verfassungsbeschwerde eine zulässige machen könnte. Wie unklar das Verhältnis der beiden Verfassungsnormen immer noch ist, kann man etwa der aktuellen Kommentierung von Stefan Korioth entnehmen.[1] Logischer wäre wohl die von Joseph Listl schon 1971 vertretene Ansicht, der Inhalt des Art. 137 III WRV/140 GG sei schon in Art. 4 I, II GG enthalten, so dass er – abgesehen von der Schrankenfrage – nur deklaratorisch wäre. Denn wenn es die spezielle Weimarer Sonderbestimmung nicht gäbe, müsste ihr Inhalt wegen ihrer fundamentalen Bedeutung, ja Unverzichtbarkeit für jede Religionsgemeinschaft der Freiheit des Art. 4 I, II GG entnommen werden. Wegen der eigenständigen Normierung des Art. 137 III WRV ist dieser als rechtlich speziell, also vorrangig gegenüber Art. 4 GG anzusehen und als subjektives Recht innerhalb der Schranken der allgemeinen Gesetze. Eine Qualifizierung als grundrechtsgleiches Recht würde zur selbständigen Verfassungsbeschwerde-Fähigkeit führen. Art. 137 III WRV ist zwar nicht in Art. 93 I Nr. 4 a GG aufgeführt. Die dortige formelle Aufzählung grundrechtsartiger Rechte muss aber nicht bedeuten, dass für eine entsprechend ihrer Funktion grundrechtliche Bestimmung Art. 93 I Nr. 4 a nicht angewendet werden dürfte. Nichts spricht zwingend dagegen, den Art. 93 I Nr. 4 a erweiternd auszulegen. Das wäre durch den Begriff Grundrecht gedeckt.

3. Innere Angelegenheiten und Grundrechtsbindung

Im Rahmen der Selbstordnungskompetenz können die Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften unbestritten eigenes Recht setzen ("Kirchenrecht"): Recht der Kirchenbeamten, Pfarrerdienstrecht, Ordensrecht, Mitgliedschafts- und Kostenfragen. Sie können eine eigene Gerichtsbarkeit aufbauen sowie ihre Amtsträger selbst ausbilden. Sie sind dabei im Grundsatz anerkanntermaßen an die staatlichen Grundrechte wie die Gleichberechtigung der Geschlechter nicht gebunden, denn das würde in den Kernbereich der Religionsfreiheit eingreifen (s. Grundrechte in der Kirche; Rechtsbindung der Religionsgemeinschaften).

II. Geltungsbereich und Schranken des Selbstverwaltungsrechts

1. Hauptproblem des Selbstverwaltungsrechts ist das Verhältnis zwischen den eigenen Angelegenheiten der Religionsgemeinschaften und denjenigen, in denen sie grundsätzlich dem staatlichen Recht wie alle anderen unterworfen sind. Bei der Beurteilung der Frage, ob eine grundsätzlich eigene Angelegenheit vorliegt, wird dem Selbstverständnis der Religionsgemeinschaften allgemein eine besondere Bedeutung zuerkannt, weil der säkulare Staat den Inhalt einer religiös-weltanschaulichen Überzeugung nicht definieren darf. Freilich müssen die Religionsgemeinschaften, sofern sie im Sinn des GG als solche anzusehen sind, schlüssig darlegen können, warum etwas zu ihren eigenen Angelegenheiten gehört. Unproblematisch gehören Lehre und Kultus dazu sowie der Aufbau innerer Strukturen wie Ämter und Verwaltungseinheiten. Die vor allem in der Rechtsprechung früher herrschende Bereichslehre unterschied zwischen einem dem Staat unzugänglichen rein religiösen Innenbereich und einem Bereich mit Außenwirkung. Nur bei letzterem seien die Probleme der Schranken des "Selbstbestimmungsrechts" zu lösen. Eine strenge Bereichsscheidung lässt sich aber nicht durchhalten und diese Ansicht wurde aufgegeben.

2. Der Text des Art. 137 III WRV/140 GG ergibt keinen Anhaltspunkt für die Auffassung, dass interne religiöse Bereiche stets vollkommen von der staatlichen Rechtsordnung ausgenommen sein könnten. Geistliche dürfen Ministranten nicht wegen Unzuverlässigkeit körperlich züchtigen oder gar missbrauchen. Kein Prediger darf im Gottesdienst Rassenhetze betreiben. Es gibt keinen Bereich mit weltanschaulichem Bezug, der von vorneherein der Einschränkung durch die staatliche Rechtsordnung nicht unterliegt. Es muss vielmehr von Fall zu Fall im Licht des Art. I, II GG geprüft werden, ob bzw. inwieweit die staatliche Rechtsordnung berücksichtigt werden muss.

Nach der in der Rechtsliteratur und Rechtsprechung zu Recht herrschenden Abwägungslehre muss jeweils konkret entschieden werden, ob bzw. in welchem Ausmaß das Rechtsgut der Selbstverwaltung (traditionell "Selbstbestimmung") der religiös-weltanschaulichen Gemeinschaft oder das staatliche Gesetz den Vorzug erhalten soll. Es besteht mit anderen Worten eine Wechselwirkung zwischen Art. 137 III WRV und dem einschränkenden allgemeinen Gesetz (d. h. keinem gegen die Gemeinschaft gerichteten Sondergesetz), bei der das jeweilige Selbstverständnis angemessen zu würdigen ist. Die Letztentscheidung muss bei den staatlichen Organen liegen. Es besteht Einigkeit darin, dass sich die religiös-weltanschaulichen Gemeinschaften selbstverständlich an Gesetze wie das Bürgerliche oder Strafgesetzbuch, Umweltschutzvorschriften, das Baurecht usw. halten müssen. Diese zahlreichen Gesetze enthalten im Übrigen ohnehin viele – manchmal fragwürdige – Sondervorschriften bzw. Ausnahmen zugunsten von Religionsgemeinschaften. Es ist besonders zu betonen, dass die Rede von den eigenen Angelegenheiten der Religionsgemeinschaften und denen des Staats insofern keine entscheidende Bedeutung hat, als die einschränkenden allgemeinen Gesetze ja gerade für die eigenen Angelegenheiten gelten.

3. Ein besonderes und komplexes Kapitel ist dabei das Arbeitsrecht im kirchlichen Bereich, das insbesondere für die kirchlichen Sozialeinrichtungen gilt. Dazu wird auf die speziellen Artikel verwiesen. Hier nur so viel: Mit guten Gründen kann man der derzeit noch verpönten Meinung sein, dass die im Sozialbereich unternommenen äußerlich neutralen Tätigkeiten weder unter die Religionsausübungsfreiheit noch das Selbstverwaltungsrecht fallen. Es bedürfte freilich einer Änderung der in diesem Bereich besonders kirchenfreundlichen Rechtsprechung des BVerfG, notfalls einer klarstellenden Ergänzung des Art. 137 III WRV dergestalt, dass das normale Arbeitsrecht einschließlich des dort geregelten Tendenzschutzes für den Arbeitgeber auch für religiöse Sozialeinrichtungen gilt. Wenn sich die Kirchen für die Anwendung des staatlichen Arbeitsrechts, also für zivilrechtliche Arbeitsverträge, entschieden haben, wäre es nur konsequent, wenn sie das staatliche Arbeitsrecht in vollem Umfang einhalten müssen. Dafür, dass dabei mit Blick auf Art. 4 I, II GG nicht genügend auf die Betriebstendenz Rücksicht genommen würde, sind keine Anhaltspunkte ersichtlich.

4. Der Abwehrcharakter des Selbstverwaltungsrechts gegenüber staatlichen Eingriffen ist z. B. von Bedeutung für die Frage des liturgischen Glockengeläuts (s. Immissionsschutz) und des Schutzes vor unberechtigten staatliche Warnungen vor sogenannten Sekten (dort IV.). Von praktischer Bedeutung ist auch die Frage, ob bzw. inwieweit der Staat Rechtsschutz gegen kirchliche Maßnahmen geben muss, was vor allem beim kirchlichen Dienst- und Ordensrecht streitig ist: Darf oder muss der Staat einem dienstenthobenen Pfarrer Rechtsschutz gewähren, wenn dieser die Maßnahme für willkürlich hält? Sind Pfarrer Staatsbürger zweiter Klasse? S. näher unter Kirchenrecht (dort III.).

III. Ämterhoheit (s. dort)

Wenig ernst genommen wird Art. 137 III 2 WRV/140 GG, wonach jede Religionsgesellschaft ihre Ämter ohne Mitwirkung des Staates oder der bürgerlichen Gemeinde verleiht. Das ist nichts anderes als ein eigens geregelter Unterfall des Selbstverwaltungsrechts und gehört zu seinem Kernbereich. Gegen diese Vorschrift wird in manchen Staatskirchenverträgen klar verstoßen. Aber Bischofsernennungen, Treueide, Ausbildung und Anstellungen von Geistlichen gehen den säkularen Staat nichts an. Das fundamentale Gebot der Trennung von Staat und Religion (s. Trennungsgebot) mit dem schlichten Hinweis aushebeln zu wollen, die Kirchen dürften auf ihr Selbstverwaltungsrecht insoweit verzichten, ist nicht zulässig. Die strikte Trennung von Staat und Weltanschauung ist eine Grundforderung der Verfassung, von der nur in eigens getroffenen Normen abgewichen werden kann. Die gegenteilige Behauptung kann sich auf keinen verfassungsrechtlichen Grund stützen.

IV. Durchsetzung des Selbstverwaltungsrechts

Wie schon unter I 1 ausgeführt, ist Art. 137 III WRV zwar unbestritten ein subjektives Recht, aber nach fast allgemeiner Ansicht wegen fehlender Erwähnung in den Art. 1 - 19 und Art. 93 I Nr. 4 a GG kein grundrechtsgleiches Recht und somit nicht verfassungsbeschwerdefähig. Aber der Sache nach ist das Selbstverwaltungsrecht ein Grundrecht[2] und Art. 137 III 1 WRV ist auch entsprechend formuliert. Es gibt keinen Numerus Clausus der Grundrechte, wie auch die Rechtsprechung des BVerfG zeigt. Art. 93 I Nr. 4 a GG kann ohne weiteres so ausgelegt werden, dass er als grundrechtsgleich zu werten ist (bisher Sondermeinung[3]). Es bedürfte dann auch keiner zusätzlichen und ungereimten Berufung auf Art. 4 I, II GG.

Ämterhoheit; Arbeitsrecht im kirchlichen Bereich I; Arbeitsrecht im kirchlichen Bereich II; Grundrechte in der Kirche; Kirchenrecht; Immissionsschutz; Rechtsbindung der Religionsgemeinschaften; Religionsausübungsfreiheit; Sekten; Selbstverständnis; Sozialeinrichtungen; Trennungsgebot; Staatskirchenverträge; Weltanschauungsfreiheit.

Literatur

BVerfGE 53, 366(399 f.) = https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv053366.html (St. Marien-Entscheidung; Verhältnis Art. 4 I, II GG zu Art. 137 III WRV)

Czermak, Gerhard: Grundfragen des sogenannten Selbstbestimmungsrechts der Religionsgemeinschaften. Eine kritische Skizze. In: Neumann/Czermak/Merkel/Putzke (Hrsg.): Aktuelle Entwicklungen im Weltanschauungsrecht. Baden-Baden 2019 89 – 102.

Czermak, Gerhard: Religions- und Weltanschauungsrecht, 2. A. 2018, S. 107 – 113.

Korioth, Stefan: Das Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften, HSKR 3. A. 2020, S. 651 – 705.

Neureither, Georg: Recht und Freiheit im Staatskirchenrecht: das Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften als Grundlage des staatskirchenrechtlichen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Berlin 2002.

Schlink, Bernhard: Die Angelegenheiten der Religionsgemeinschaften, JZ 2013, 209 – 2019 und JZ 2013, 1993

Im Übrigen wird wegen der Fülle der Materie und Rechtsprechungs-Kasuistik auf die GG-Kommentare zu Art. 140 GG und die Kommentare zur Verwaltungsgerichtsordnung (§ 40 VwGO, Verwaltungsrechtsweg) verwiesen.