I. Kultur- und sozialstaatliche Förderung statt cura religionis

Der Gedanke der Fürsorge des Staates zugunsten einer speziellen Glaubensrichtung als solcher (cura religionis), der dem absolutistischen Staat und der aufgeklärten Monarchie selbstverständlich war, ist dem GG "fremd".[1] Etwas anderes ist die heutige kultur- und sozialstaatliche öffentliche finanzielle Förderung, die den Religionsgemeinschaften wie auch anderen gesellschaftlichen Einrichtungen etwa für Kunst, Kultur und Sport in großem Ausmaß zuteilwird. Die Fülle verschiedener Arten direkter und indirekter Religionsförderung erschließt sich bei Betrachtung der zahlreichen Privilegierungstatbestände (s. Privilegien), wobei zwischen zulässiger, umstrittener und unzulässiger sowie zwischen ideeller und finanzieller Religionsförderung zu unterscheiden ist.

Im weiteren Sinn gehören zur Religionsförderung auch die historischen Staatsleistungen gem. Art. 138 WRV/140 GG (soweit sie überhaupt noch bestehen sollten, was abzulehnen ist), und die Finanzierung allgemeiner gesetzlich geregelter Sozialleistungen, für die sich spezielle Rechtsgrundlagen angeben lassen (Beispiele: Kindergärten, Krankenhäuser, Altenheime).

II. Subventionen

Die finanzielle Religionsförderung im engeren Sinn besteht aus den kultur- und sozialstaatlichen Subventionen. Unter Subventionen versteht man zweckgebundene Geld- oder geldwerte Leistungen öffentlicher Körperschaften (öffentliche Zuwendungen) an Unternehmen, wirtschaftliche und andere Institutionen (im weiteren Sinn auch an private Haushalte, etwa zur Energieproduktion) ohne marktübliche Gegenleistung.

Soweit diese Subventionen (hauptsächlich) an die großen Kirchen und ihre Einrichtungen gehen, sind sie im Rahmen der Kirchenfinanzierung wegen der enormen Einnahmeverzichte des Staats erheblich bedeutsamer als die Erträge der Kirchensteuer. Die meisten dieser Leistungen wurden nach 1919 neu begründet, vielfach durch Verträge, mit denen der Staat (das jeweilige Bundesland) langfristig gebunden werden soll. Dabei sollten doch "Staatsleistungen" durch Art. 138 I WRV/140 GG ein für allemal abgelöst werden, so dass die Neubegründung solcher Leistungen jedenfalls einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedürfte.

III. Ausmaß der finanziellen Förderung

1. Bei der staatlichen finanziellen Religionsförderung (zur ideellen Religionsförderung s. unter Privilegien und Neutralität) ging es im Jahr 2009 nach Carsten Frerk, "Violettbuch Kirchenfinanzen"[2], um nur die größeren Posten zu benennen (ohne zwischen zulässigen und unzulässigen Subventionen zu unterscheiden), um folgende Beträge (gerundet): Kindertageseinrichtungen: 3, 915 Mrd.; Einnahmeverzicht durch Absetzbarkeit der Kirchensteuer: 3 Mrd.; Steuerbefreiungen 2, 270 Mrd.; Konfessionsschulen 2, 264 Mrd.; Religionsunterricht 1, 7 Mrd.; kirchliche Kulturarbeit: 662 Mio. (Stand 2003); Nachwuchsausbildung 509 Mio.; Dotationen der Bundesländer (historische Staatsleistungen) 442 Mio.; Bauzuschüsse 270 Mio.; Auslandsarbeit 270 Mio.; Kirchenbaulasten 101 Mio.; Erwachsenenbildung und Kultur 100 Mio. Diese Posten machen zusammen gut 15 Milliarden Euro allgemeine Steuergelder aus. Weitere Posten sind z. B. Militär-, Anstalts- und Polizeiseelsorge, kostenfreie Medien-Senderechte, gerichtliche Bußgelder, Kirchentage, Befreiung von öffentlichen Gebühren. Insgesamt ergibt sich ein Betrag von gut 19 Mrd €. Dabei sind die gesetzlich legitimierten Zahlungen für Einrichtungen von Caritas und Diakonie (Krankenhäuser, Altersheime usw.) noch gar nicht berücksichtigt (Ausnahme: Kindertageseinrichtungen).

Kommunale Subventionen betreffen viele Zwecke, etwa Kirchturmuhren, Gebäudesanierungen, Orgelreparaturen, Büchereizuschüsse usw. Sie betragen wahrscheinlich wegen der Schwierigkeit der Ermittlung aus den unterschiedlichsten Haushaltstiteln zahlloser Subventionsgeber ein Vielfaches der 61 Mio., die das Statistische Bundesamt für das Jahr 2007 angibt (ohne Stadtstaaten).

2. Es geht bei diesen Zahlen nur um die Größenordnung staatlicher geldwerter Leistungen, nicht um ihre rechtliche Zulässigkeit. Zieht man die Ausgaben für kirchliche Kindertagesstätten und Konfessionsschulen (weil normale gesetzliche Leistungen) von gut 6 Mrd. im Jahr 2009 ab, ergibt sich immer noch ein stattlicher Betrag, der speziell den großen Kirchen zugutekommt.

IV. Zulässige und unzulässige Subventionen

Die direkten Staatszuwendungen sind nicht alle Subventionen im engeren kulturstaatlichen Sinn. Einige Staatsausgaben zugunsten der Kirchen sind verfassungsrechtlich sogar geboten. Das gilt jedenfalls für die Finanzierung des staatlichen Religionsunterrichts sowie für die Universitätstheologie zumindest insoweit, als sie für die Ausbildung der Religionslehrer erforderlich ist (s. Theologische Fakultäten). Ein erheblicher Teil der vielfältigen Finanzleistungen ist zwar darüber hinaus vertragsrechtlich abgesichert, auch, soweit sie "Kulturförderung" im weitesten Sinn betreffen. Der Staat hat auf dieser Basis keinen oder nur wenig Spielraum bei der Entscheidung über den Leistungsumfang. Allerdings ist bei den meisten der vertragsgesetzlichen Leistungen (s. Verträge) kritisch zu fragen, ob sie dem GG entsprechen. Das ist nach der hier vertretenen Auffassung wegen Verstößen gegen das Gebot der grundsätzlichen Trennung von Staat und Religion, vor allem aber wegen Verstoßes gegen das Neutralitätsgebot bzw. die Gleichheitsgebote weitgehend nicht der Fall. Dazu wird auf die jeweiligen Spezialartikel verwiesen.

V. Beispiel Kirchentage

1. Wie großzügig sogar rein kirchliche Veranstaltungen wie die jeweils alle zwei Jahre stattfindenden katholischen und evangelischen Kirchentage mit Steuergeldern aller Bürger gefördert werden, sei beispielhaft aufgezeigt. Selbst bei desolater Haushaltslage machten Städte viel Geld dafür locker. Ein besonderes Beispiel bot der Weltjugendtag in Köln vom 16. bis 21. 8. 2005. Die Bundesregierung sagte einen Zuschuss in Höhe von 7,5 Millionen € zu, das Land NRW 3 Mill., sogar die EU 1,2 Mill. Die Bezirksregierung steuerte Infrastrukturmaßnahmen (Ausbau Pressezentrum, Erschließung des Marienfelds für den Papstgottesdienst, Anmietung eines Stadions) im Wert von ca. 3 Mill. € bei. Hinzu kam kostenlose Logistik, insb. die Bereitstellung von Schlafplätzen in Schulen und Sporthallen. Die Deutsche Bischofskonferenz hingegen bewilligte für die 27 Diözesen lediglich ein Darlehen in Höhe von 26 Mill.[3] €. Die Mittel für die kommunalen Jugendeinrichtungen in Köln hatten in den vergangenen Jahren demgegenüber gekürzt werden müssen.

2. In den folgenden Jahren wurden deutsche Kirchentage wie folgt von der öffentlichen Hand wesentlich finanziert: in Köln 2007 mit 5 Mill., in Osnabrück 2008 mit 2,2 Mill., in Bremen 2009 mit 7,5 Mill., in München 2010 mit 10 Mill., in Dresden 2011 mit 8 Mill., in Mannheim 2012 mit 3,5 Mill, in Hamburg 2013 mit 7,5 Mill., in Regensburg 2014 mit 3 Mill. Euro. Hinzu kommen noch jeweils die Kosten für Gemeinschaftsunterkünfte, Feuerwehr, Polizei und THW.[4] Beim Katholikentag in Leipzig 2016 beteiligte sich die Stadt (bei nur ca. 4% katholischen Einwohnern) trotz erheblichen Widerstands der Bevölkerung mit 1 Mill. € beteiligen, das Land Sachsen mit 3 Mill., der Bund mit 0,5 Mill. und die katholische Seite mit prognostizierten 5,4 Mill.[5] Das bedeutet einen öffentlichen Zuschussanteil von ca. 45% (ohne Infrastrukturkosten).

Für den Kirchentag zum 500. Jahr der Reformation 2017 in Berlin/Wittenberg sind in etwa veranschlagt: 9 Mill. vom Land Berlin, 2 Mill. vom Bund, 1 Mill vom Land Brandenburg. Insgesamt sind 23 Mill. veranschlagt. Das ergibt einen öffentlichen Anteil von über 52%.[6] Von den Berliner Einwohnern sind nur 29,2% evangelisch oder katholisch.[7] Nur etwa 21% sind evangelisch, somit über 70% andersdenkend. Etwas abweichende Zahlen nennt das aufschlussreiche Portal www.11tes-gebot.de.  

3. Üblicherweise wird die Zulässigkeit der öffentlichen Förderung von Kirchentagen wie folgt begründet: Kirchentage fänden breite gesellschaftliche Akzeptanz, ermöglichten pluralistische, kontroverse Diskussionen mit wichtigen gesellschaftlichen Repräsentanten, seien frei zugänglich und ein Beitrag zur lebendigen Demokratie, stellten ein wichtiges Kulturereignis dar, sie betrieben Werbung und förderten die Wirtschaft der jeweiligen Stadt. Dem ist entgegenzuhalten: Veranstalter ist eine religiöse Gemeinschaft, die Form, Inhalt, Referenten und den Gesamtcharakter selbst bestimmt. So werden religiöse Themen und Arbeitskreise bevorzugt, die Kontakte zu prominenten Politikern und Wissenschaftlern sowie anderen Glaubensgemeinschaften werden im Eigeninteresse zusätzlich gepflegt. Der Veranstaltungsrahmen ist eindeutig religiös. Nichtgläubige stellen auch in vielen westdeutschen Großstädten eine sehr starke Minderheit, oft schon Mehrheit, dar, werden aber als Säkularisten auch auf Kirchentagen direkt und indirekt bekämpft und bestenfalls ignoriert. Beteiligt werden sie allenfalls punktuell aus kirchenpolitischen Gründen. Welches Interesse sie haben sollten, derartige Veranstaltungen mitzufinanzieren, ist nicht ersichtlich, zumal Tagungen von weltanschaulichen Verbänden gleichheitswidrig bisher nie subventioniert wurden. Ein etwaiger ökonomischer Vorteil ist nur eine unbelegte, manchmal widerlegte Behauptung und zudem rechtlich bedeutungslos.

4. Zur Unzulässigkeit der Finanzierung von Kirchentagen mit allgemeinen Steuergeldern s. unten VIII.

VI. Förderung kultureller und sozialer Aktivitäten

Grundsätzlich darf (nicht: muss) der Staat kulturelle und soziale Aktivitäten gesellschaftlicher Gruppierungen und Institutionen, die im Allgemeininteresse unterstützungswürdig sind, auch finanziell fördern. Er braucht dabei Religionsgemeinschaften nicht auszunehmen und darf es auch nicht, soweit vergleichbare Aktivitäten anderer Gemeinschaften usw. entsprechend gefördert werden. Gern betont man hierzu, die Teilhabe der Kirchen an der allgemeinen Kulturförderung sei kein Kirchenprivileg und weist darauf hin, Religion und Kirche dürften nicht schlechter gestellt werden als vergleichbare sozial-kulturelle Erscheinungen, als ob diese Gefahr jemals bestanden hätte. Im Gegenteil. Sogar das BVerfG hat 1987 eine finanziell bevorzugte Förderung speziell privater kirchlicher und weltanschaulicher Ersatzschulen trotz des religiös-weltanschaulich Differenzierungsverbots des Art. 3 III GG mit erstaunlicher Begründung im Grundsatz gebilligt.[8] Immerhin hat es diese Auffassung 1992 ausdrücklich wieder aufgegeben[9] und erklärt, auch wenn eine Ungleichbehandlung nicht bezweckt werde, dürfe grundsätzlich nicht an u.a. Religion angeknüpft werden. Demnach spricht bei Art. 3 III GG bei einer Ungleichbehandlung grundsätzlich eine Vermutung für ein verfassungswidriges Motiv. Allerdings hat man das in der Praxis nicht so recht zur Kenntnis genommen. Man lehnt ein Anknüpfungsverbot juristisch oft ab und findet bei Anwendung des dann zuständigen Art. 3 I GG leicht einen Grund für eine differenzierende Behandlung zugunsten der Kirchen.

VII. Spezielle Gleichheitsprobleme - Förderkriterien

1.  Auf die Details des Allgemeinen und des Besonderen Gleichheitssatzes (Art. I, III GG) sowie die politischen und juristischen Versuche der Rechtfertigung einseitiger Förderung der traditionellen Kirchen trotz der Gleichheitsgebote des GG soll hier nicht näher eingegangen werden. Generell bestehen bezüglich der gebotenen religiös-weltanschaulich neutralen Behandlung aller religiös-weltanschaulichen Gemeinschaften spezifische Probleme. Politik und Rechtspraxis wollen "Neutralität" grundsätzlich gerade nicht streng verstehen. Die Folge ist, dass mit interessengeleiteten Differenzierungen wie Mitgliederzahl einer Religionsgemeinschaft, örtlicher Verbreitung, gesellschaftlicher Bedeutung, kulturellem Wert, Leistung für das Gemeinwohl, Körperschaftsstatus u. ä. nahezu jedes gewünschte Ergebnis erzielt werden kann.[10]

2.  Auch gilt es, unterschiedliche Fallgruppen zu unterscheiden. Soweit die öffentliche Hand auch nichtstaatliche Bildungs- und Sozialeinrichtungen fördert und hierbei gleiche Kriterien anlegt, ist das an sich kein Problem. Das Problem ist die Gleichheit (Neutralität), die überzeugende Bildung von Vergleichspaaren. Bei der Förderung kirchlicher Sozialeinrichtungen ist nicht diese als solche fragwürdig, sondern das Problem liegt darin, dass kirchliche Monopole oder übermäßige religiöse Dominanz aus Gründen der Glaubensfreiheit (Verbot unzulässiger Einflussnahme, Neutralität) unzulässig sind.

Im Übrigen ist generell zu bedenken, dass Zuschüsse politisch vergeben werden und dabei eine willkürliche Verschiedenbehandlung religiös-weltanschaulich Gruppen und Richtungen durch örtliche Entscheidungsträger unschwer zu prognostizieren ist. Wegen der Unterschiedlichkeit von Aktivitäten wird es vielfach kaum möglich sein, Vergleichbarkeit herzustellen, zumal die Zuschussgeber auf verschiedenen Ebenen agieren (Gemeinden, Kommunalverbände, Landkreise, Bezirke, Länder, Bund). Daher sollte beim Einsatz von Steuergeldern zugunsten religiös-weltanschaulicher Vereinigungen von Haus aus mit größter Zurückhaltung vorgegangen werden. Das BVerfG hat, ohne die allgemeine Problematik konkret weiterzuführen, 2009 immerhin festgestellt: "Der Staat ist in diesem grundrechtlich sensiblen und vom Prinzip staatlicher Neutralität geprägten Bereich verpflichtet, die Entstehung einer strukturellen Gefährdungslage hinsichtlich der Gehalte des Art. 4 GG zu verhindern."[11]

Nicht ohne Grund lehnen manche kleinere Religionsgemeinschaften staatliche Finanzierung ab, um Abhängigkeiten zu vermeiden.

VIII. Keine Förderung unmittelbar religiöser Zwecke

Im Grundsatz unzulässig ist die direkte Subventionierung von solchen Einrichtungen und Veranstaltungen, die unmittelbar religiösen Zwecken dienen. Denn der Staat hat keinen religiösen Zweck und darf sich mit keiner Religion/Weltanschauung auch nur teilweise identifizieren. Er hat keine religiöse Zuständigkeit, und als Grundaussage ist das unbestritten. Ausnahmen wie der Religionsunterricht müssen verfassungsrechtlich legitimiert sein (hier Art. 7 GG). Damit ist etwa die öffentliche Subventionierung eines Priesterseminars und von Kirchentagen (s. oben) sicher nicht vereinbar.

>> Besoldung von Geistlichen; cura religionis; Leitprinzipien des Grundgesetzes; Kirchenfinanzierung; Militärseelsorge; Neutralität; Privilegien; Religionsunterricht; Sozialeinrichtungen; Staatsleistungen; finanzielle Vergünstigungen; Theologische Fakultäten; Trennungsgebot; Staatskirchenverträge.

Literatur:

• BVerfGE 44,37 = NJW 1977,1279 (grds. keine Nachbesteuerung beim "Kirchenaustritt". keine staatliche Glaubensfürsorge).
• BVerfGE 75,40 = NJW 1987,2359, U. v. 8.4.1987 (Privatschulförderung in Hamburg, Gleichheitsfragen).
• BVerfGE 85,191 = NJW 1992,964, U. 28.1.1992 (Nachtarbeitsverbot. Art. 3 III GG. ausdrückliches Abrücken von E 75, 40: nunmehr strenge Einhaltung des Differenzierungsverbots).
• BVerfGE 123,148 = NVwZ 2009,1217 (Förderung jüdischer Gemeinden).

• Czermak, Gerhard: Religions- und Weltanschauungsrecht, 2. A. Berlin/Heidelberg 2017, § 15 IV (eingehend)
• Droege, Michael: Staatsleistungen an Religionsgemeinschaften im säkularen Kultur- und Sozialstaat, Berlin 2004, 639 S. (Standardwerk).
• Frerk, Carsten: Violettbuch Kirchenfinanzen, Aschaffenburg 2010.
• Frerk, Carsten: Finanzen und Vermögen der Kirchen in Deutschland, Aschaffenburg 2002, 435 S. (Standardwerk).
• Gramlich, Ludwig: Neuere Probleme der Privatschulförderung, BayVBl 1987,490-493 (krit.).
• Pirson, Dietrich: Die Förderung der Kirche als Aufgabe des säkularen Staates, in: Essener Gespräche 28 (1994), 83-102.
• Pulte, Matthias/Hense, Ansgar (Hg.): Grund und Grenzen staatlicher Religionsförderung unter besonderer Berücksichtigung des Verhältnisses von Staat und Katholischer Kirche in Deutschland, Paderborn 2014.
• Quaas, Michael: Staatliche Hilfe an Kirchen und kirchliche Institutionen in den Vereinigten Staaten von Amerika, Berlin 1977.
• Robbers, Gerhard: Art. Förderung der Kirchen durch den Staat, in: HdbStKirchR Bd. 1, 2. A. 1994, 867-890.

• Internet-Zeitschrift Der Theologe, Katholikentage und Wallfahrten in Deutschland (auch zu Finanzierungsfragen), Stand 1. 6. 2016 (Das umfangreiche Portal wird verantwortet von dem früheren evangelischen Pfarrer Dieter Potzel)